前三岛，平岛、达山岛、车牛山岛，陆域合计不过0.32平方公里，却在黄海海州湾的碧波之上，牵动着两个经济大省长达三十余年的神经。江苏连云港的边防力量驻守岛上，前三岛乡在连云区挂牌办公；山东日照的岚山区同样设有前三岛乡，乡政府却只能设在岚山本土，隔海遥望。 一个岛群，两个同名乡，一实一虚，一占一望，这在全国行政区划体系中绝无仅有。说山东“全面落败”，并非指中央已有裁决，而是指在现实格局中，江苏已经完成了对前三岛全部三个主岛的实际控制和行政覆盖，山东的管辖主张被压缩为一种“纸面上的存在”。对于一个在历史脉络和地理邻近性上都拥有有力依据的省份而言，这样的结局，令人不甘心。 然而，不甘心不等于没有道理。恰恰相反，正因为山东的诉求长期被“实际控制”这一单一维度所遮蔽，才更需要把那些被搁置的论据重新摆到桌面上来审视。本文的立场是明确的：山东对前三岛并非无理索求，江苏独占全部三岛亦不具充分的公平性；走出僵局的现实出路，不在于继续等待一个“全归一方”的裁决，而在于以绣针河入海口中心线延伸出的纬线为界，平岛归山东日照，达山岛与车牛山岛归江苏连云港。 一、山东的诉求为什么不能被“实际控制”一笔勾销 在省际争议中，“实际控制”往往被当作最直观的胜负标准，但它从来不是唯一的标准，更不应当成为取消历史与地理考量的理由。如果实际控制可以自动转化为正当性，那么历史上任何一次因防务调整而形成的临时管辖格局，都将被固化为永久边界，这显然不符合行政区划应有的审慎与公平。 历史管辖的连续性，是山东主张中最被低估的论据。明清时期，前三岛海域隶属山东都指挥使司下的安东卫管辖，安东卫的防区覆盖了今天苏北、鲁南沿海的陆地、海域和岛屿，前三岛正在其中。清代《日照县志》对车牛山岛有明确记载，说明这些岛屿在传统海防与渔业秩序中早已被纳入山东一侧的行政视野。 进入现代，新中国成立后长时期内，前三岛的驻防任务由济南军区承担，而非南京军区。直到1980年代防务调整，驻军撤防后江苏边防总队迅速接管，才形成了延续至今的江苏实际控制局面。换言之，江苏的控制并非源于历史管辖的自然延续，而是特定历史节点上防务交接的产物。防务归防务，行政区划归行政区划，二者不应被混为一谈。 地理上的邻近性同样指向山东。平岛位于前三岛最北端，距日照港仅41.6公里；达山岛距山东岚山港49公里，而到连云港的距离约为52公里。对于海上管辖而言，距离不是唯一的决定因素，但它直接关系到巡航成本、应急救援时效和日常行政辐射能力。一个距本方主要港口更近、与本土海岸线自然衔接更紧密的岛屿，却在行政上被划归距离更远的一方实际管辖，这种格局本身就蕴含着治理效率上的不合理。 更值得注意的是，山东的主张并非单纯的“历史追溯”。山东省在日照岚山区设立了前三岛乡，辖有海岸上的四个行政村和社区，这意味着山东方面对前三岛海域的管辖是有本土行政载体作为支撑的，而非凭空主张。当一个省份以本土乡镇为依托，持续对争议海域行使管辖权并发放捕捞许可时，它所表达的是一种持续的治理意志，而不是一时兴起的领土冲动。 二、江苏独占全部三岛，为什么不合理 江苏对前三岛的实际控制，在维护海岛基础设施、承担守岛戍边职责方面确有贡献，这一点不应抹杀。但“有贡献”与“独占全部三岛”之间，存在着明显的逻辑跳跃。 第一，实际控制的形成过程具有偶然性，不足以单独证成永久归属。1980年代的防务交接是在特定军事部署调整背景下发生的，江苏方面以边防力量接防，形成了事实上的驻守格局。然而，防务责任的转移并不等同于行政区划归属的终局裁定。如果以此作为归属的充分依据，那就等于承认：谁在某个历史时刻率先接管，谁就永久获得争议标的。这不仅在法理上站不住脚，在省际关系的实践中也是危险的先例。 第二，“全有或全无”的格局造成了结构性不公平。前三岛三岛呈锐角三角形分布，平岛居北，达山岛居中，车牛山岛最南。三岛整体落入江苏实际控制之下，意味着山东在绣针河口以南的毗邻海域中失去了任何一个可依托的支点。正如已有讨论所指出的，如果前三岛全部归江苏，山东在南部海域绣针河口以外便“没有支点了”。对于一个海岸线长度远超江苏的海洋大省而言，这种格局在省际海洋权益的分配上明显失衡。 第三，争议的长期悬置已经产生了实实在在的治理成本。由于苏鲁海域勘界长期未完成，双方各自发放捕捞许可证，各自主张管辖，渔民在传统作业海域无所适从，数十年间海域摩擦不断、冲突频发，其中1997年“4·26海上养殖冲突事件”与2017年跨省涉海涉恶案件，成为两省海域权属博弈最典型、最激烈的两次正面交锋，直观暴露了单一“实际控制”格局引发的治理乱象与民生损害。 1997年4月26日，江苏连云港渔政部门以前三岛全域归江苏管辖为由，针对山东日照企业合法持证经营的海域养殖设施，组织大规模海上执法清拆行动。彼时，日照多家养殖企业已取得山东官方核发的前三岛